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江财人在深圳 法制日报:一错再错 行政执法“任性”到何时

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  2018年12月16日,本报头版《方圆传真》栏目曾以《裁撤无常 行政处罚书岂能成儿戏》为题,报道了辽宁大连高新区城市管理行政执法局在办理辖区内云川园58-3号业主擅自凿拆楼板违法安装电梯和楼梯一案中,存在的不作为和乱作为情况,在社会上引起不小反响。

  时隔半年,《法制日报》记者再次接到举报称:此事经媒体曝光后,高新区执法局不仅“法外”执法未收手,反而继续“任性”。在“责令改正违法行为”的行政处罚决定被法院以处罚内容不明确而不受理后,不但没有依法重新作出行政处罚决定并申请执行,反而是反其道而行之,千方百计让执行了结。这样,一起因违建而产生的邻里间纠纷案,被执法局的不执法系上死结。

  举报情况是否属实?有错不改背后到底是什么原因?为了解事实真相,记者再次前往大连进行调查。

  法院不受理执行谁之错

  2018年4月,大连海事大学法学院教授王利民对其联排邻居58-3号业主在与其一墙之隔的非楼梯口部位擅自凿拆楼板安装楼梯和电梯,向高新区执法局实名举报。对这一国务院《建设工程质量管理条例》和建设部《住宅室内装饰装修管理办法》明令禁止的违法行为,高新区执法局在执法中,裁撤无常,不仅先后四次更改并下达行政处罚决定书,而且在下达的文书中多次出现不应有的错误,使对该业主违法行为的处理一直朝着不处理的方向发展。

  此前的报道中记者曾提到,执法局自2018年曾先后下达一份《限期拆除决定书》和三份《行政处罚决定书》。《限期拆除决定书》中明确的拆除对象是“违法建筑物(构筑物或者其他设施)”,而该决定书被撤销后的《行政处罚决定书》则是“责令改正违法行为”。正是这一变化,最终使“责令改正”的处罚决定成为了一个不能执行和不用执法的决定。

  2019年7月8日,高新区执法局对生效的行政处罚决定向区法院申请强制执行。7月12日,法院裁定“不予受理”。理由是:“本案中,申请执行人申请强制执行的内容为‘改正违法行为’,但从其提交的现有证据看,无法明确违法行为应如何改正及改正到何种状态,故本案的执行标的并不明确。”

  “我向执法局投诉的请求就是‘责令拆除违法改造的楼梯和电梯等违法设施,恢复原状、消除影响’,执法局最初作出的《限期拆除决定书》也是针对这一诉求。”王利民对记者说,自己当时就向执法局一再强调:“‘限期拆除’就是责令改正的一种,拆除是改正的当然之意。所以,作出的《限期拆除决定书》没有错误,不用撤销。”对此,他以给执法人员的微信内容予以证实,并说:“自‘限期拆除’的决定被撤销后,执法局的执法就一直在朝着如何不执法的方向发展。今天的结果,是执法局内部早有的安排。”

  对此,高新区执法局法制处处长李静解释称:“我们行政机关在作行政处罚决定时,就是常规性表述为责令‘改正违法行为’,一般没有具体到一定要改正到什么程度,不光是我们这样表述,可以说现在国内的行政执法机构,特别是集中相对处罚权的行政执法机构都是这样表述的。”

  辽宁省法学会宪法行政法学研究会执行会长卢政峰博士则认为:“行政处罚决定,应当具有可执行内容,如果因决定内容不明确而不被法院受理执行,就是存在行政作为不足和不作为,不能用所谓‘常规性表述’,相反,特定案件都应当具体表述。执法局在法院作出不受理执行的裁定后,应当根据法院裁定要求,重新作出行政处罚决定或者补充处罚决定内容及证据,明确具体执行标的,包括拆除在凿拆楼板位置安装的楼梯和电梯、恢复楼梯与楼板原状等。”

  后补意见能否成执法依据

  采访中,高新区执法局除了向记者出示法院不予受理的裁定书外,还提供了由大连某咨询公司出具的《设计施工图审查意见告知书》和由大连某检测公司出具的《建筑工程鉴定报告》,时间分别为2019年1月和5月,委托人均为被处罚人管某某。

  高新区执法局向记者提供这两份材料旨在证明被处罚人的凿拆楼板行为在事后补充了设计并经鉴定符合安全标准,是自行改正了违法,所以据此拿出了对被处罚人违法行为不再执行的意见。对此,执法局法律顾问称,被处罚人提供这两份材料,该局认为已经改正违法,但改得是否到位执法局把握得不是十分明确,所以向法院申请强制执行,想通过法院来审查是否已经“改正违法行为”,但是被法院驳回。

  为全面核实案情,记者电话采访58-3号业主谢某某(被处罚人管某某的丈夫,管某某未联系上),就上述两份材料是他们自主向执法局提供的还是根据执法局的要求提供的、执法局的上述执法意见是否已经向他们告知等问题,请求答复。但谢某某以无法核实记者身份为由拒绝回答,当记者请求互加微信以视频方式采访并出示记者证件时,亦遭拒绝。随后记者又将上述两个提问以短信方式发至谢某某手机,但截至发稿前,未收到回音。

  对凿拆楼板行为没作任何物理改动,仅以事后补充设计和鉴定的方式作为“改正”的做法,长期从事行政法学研究的辽宁大学法学院教授张弘认为:“根据法律,业主可以凿拆楼板的唯一法定原因是事先取得规定的设计文件并经规划部门批准备案。对于这一法律明令禁止行为的违法性认定与处罚,不以是否存在安全问题为条件,即使鉴定没有安全问题,也不能改变此行为违法和应当受到处罚的性质。”

  上海汉盛(沈阳)律师事务所主任、资深律师王湘辉指出:“这是一个违法事实和法律根据都非常清楚的案件。事后补充‘法外’材料,本来是一种对抗行政执法的违法行为,但是在高新区执法局那里,却变成了可以否定自己作出的已经生效的行政处罚决定并对自己的决定可以不予执行的理由。一个‘责令改正违法行为’的行政处罚决定,在没有改正擅自凿拆楼板违法行为的情况下,就这样以没有改正的方式‘改正’了,无法无天!”

  执法局法制办说法不一

  在接受记者采访时,高新区执法局还推出高新区法制办为其不执法行为的“背书”。执法局法律顾问说:“高新区法制办代表高新区管委会,我们一起进行的研究,并形成了会议纪要,认为被举报人管某某的行为,在法院不予受理的情况下,行政机关应该联合对其作出一个结论,我们共同认为可以视为其改正了违法行为。因为没有解决的办法了,让他拆掉(电梯楼梯)不可能,法律没有授权。”

  李静补充称,申请法院强制执行前,执法局和法制办一直沟通。申请被法院驳回后,执法局和法制办一起研究的会议纪要因法制办领导在外地就医没有签字盖章,但双方已经达成一致性意见。

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